Récemment, certains journaux comparaient l'OTAN à une "alliance à deux niveaux" et mettaient en lumière les "manquements de certains alliés de l’OTAN". C'est le genre de gros titre qui entretient l'idée dans certains milieux que, par manque de volonté ou par incapacité, les efforts de nombreux alliés européens sont insuffisants. Les États qui ont été critiqués estiment, bien sûr, leurs efforts et sacrifices sous-estimés et se trouvent injustement jugés. Mais, au fond, comment peut-on évaluer ou calculer un partage des charges équitable et juste?
Cette question n'a pas de réponse simple, essentiellement parce qu’il n’y a pas de point de référence absolu pour évaluer le partage des responsabilités. Et il ne faudrait pas réduire la responsabilité assumée au seul point de vue de l’engagement militaire en Afghanistan. Car il n'en représente qu'un aspect.
Je désire dès lors élargir ce débat en proposant une perspective plus générale, tenant compte de trois éléments intrinsèquement liés: la transformation de la défense, les opérations en tant que telles et le contexte global des efforts de la communauté internationale.
Il pourrait paraître étonnant de me voir tout d'abord insister sur la transformation de la défense en tant qu'aspect essentiel du partage des charges. C’est la règle d’or au sein de l’alliance: au nom de la souveraineté nationale, l'essentiel des forces et capacités relève des responsabilités nationales – une des rares exceptions étant la flotte de l'AWACS (Système aéroporté de détection et de contrôle). J'imagine difficilement les États abandonner ce principe. L’OTAN va continuer à dépendre fortement de l’efficience et de l’efficacité individuelles des alliés, ainsi que de leur volonté à engager des moyens de défense adéquats. Ce sont les pays qui constituent l’OTAN qui détiennent la clef d’un partage équitable des charges et des risques; c'est à eux d'améliorer la disponibilité de leurs forces et d'allouer les ressources financières nécessaires à leur déploiement effectif.
L'opinion publique doit savoir que, au sein même des arsenaux nationaux, le type de forces et de moyens nécessaires à l’alliance ne sont pas forcément aussi disponibles qu'on pourrait le croire. Les forces armées des alliés de l’OTAN sont, aujourd’hui encore, souvent mieux équipées et préparées pour une défense territoriale statique que pour des opérations de type expéditionnaire du style de celle menée en Afghanistan. Et quand le type de forces et de capacités appropriées existent, elles peuvent être affectées ailleurs qu'aux opérations menées par l’OTAN: les opérations menées par l'ONU, l’UE ou d'autres coalitions de circonstance, de même que les besoins nationaux, requièrent également ces rares ressources.
Développer les capacités expéditionnaires est au cœur du processus de transformation de l’OTAN, un processus qui est long et coûteux. Convertir des forces territoriales en corps expéditionnaires demande du temps. Par ailleurs, le coût des programmes de transformation et le coût du déploiement des forces dans les missions en cours entrent souvent en concurrence. De nombreux alliés affrontent ce dilemme de devoir choisir entre financer des opérations et investir dans des programmes d’acquisition. Loin de moi l'idée de défendre des opérations au rabais, mais il est clair qu'on ne peut pas non plus les mener au détriment de nos capacités futures. Le fait que de nombreux alliés ne respectent toujours pas l’objectif des 2% de PIB alloués au budget militaire limite évidemment leur capacité à financer des opérations. Et cela creuse davantage encore le fossé entre eux et ceux parmi les alliés qui investissent fortement dans des forces utilisables et mobilisables. Le problème n'est pas propre à l’OTAN: l’UE souffre de problèmes similaires du fait de dépenses militaires inadaptées.
Rien ne peut remplacer des budgets militaires appropriés. Mais nous pourrions selon moi mieux utiliser les budgets actuels, notamment par une approche plus intelligente des acquisitions. En dépit des efforts de l’OTAN et de l’UE, le secteur de la défense en Europe demeure très fragmenté, tant du côté de la demande, dans l’identification des besoins militaires par les gouvernements, que du côté de l'offre, dans l'industrie de la défense. Cette fragmentation occasionne bien évidemment des doublons, une concurrence inutile et, comme on l'a vu en Afghanistan, des incompatibilités et des fossés majeurs. En Afghanistan, par exemple, les systèmes nationaux de suivi des forces amies, qui sont des moyens essentiels pour prévenir les attaques accidentelles sur ses propres forces ou les forces alliées, n'étaient pas compatibles. Il a donc fallu investir davantage d’argent et de temps dans l’acquisition d’urgence de nouveaux portails d’identification pour parvenir au niveau d’interconnectivité nécessaire entre les différents systèmes, et fournir ainsi aux commandants alliés une vue d’ensemble des déploiements de troupes de l’ISAF.
Les recherches rapides de solution peuvent certes être utiles, mais nous craignons de les voir devenir la norme plutôt que l’exception. Il est nécessaire de mieux collaborer au développement de nos capacités militaires, afin de partager les charges et de traiter efficacement des défis communs. En Europe, de nombreux budgets nationaux ne peuvent plus soutenir une force militaire nationale complète ou un secteur industriel militaire national. Seule une coopération multinationale et transatlantique mieux pensée nous permettra de constituer des forces capables de relever les défis de défense actuels.
C’est dans ce contexte que l’OTAN et ses alliés poursuivent leurs efforts de transformation. J’ai ainsi lancé une refonte ambitieuse de nos procédés de planification militaire, à l’OTAN même et dans les capitales nationales. À terme, cela devrait nous doter d'un ensemble cohérent de forces et de capacités, où nous pourrons puiser selon les types d'opérations à mener.
Le processus de rassemblement des troupes et capacités nécessaires aux missions de l'OTAN est ce qu'on appelle la "mise sur pied d’une force". Le commandant de l’opération identifie les forces et capacités nécessaires à sa mission, et il invite les pays à contribuer pour répondre aux besoins identifiés.
Dans une alliance fondée sur le principe des mousquetaires, "un pour tous et tous pour un", il est essentiel que la participation de toutes les nations soit perçue comme juste. Un mécanisme de répartition des charges a été développé pour évaluer l’engagement des effectifs pour les opérations critiques en fonction des revenus nationaux bruts. Cette solution arithmétique a le mérite de donner certaines indications, mais elle montre aussi que la question ne peut s'illustrer uniquement à travers des graphiques et des feuilles de calcul. Comment déterminer la contribution équitable d'un pays de 50 millions d’habitants, par rapport à celle d'un pays de 4 millions d'habitants? Comment comparer une contribution en infanterie légère à une contribution en outils essentiels comme des hélicoptères ou des avions de ravitaillement en vol? Et sur quelle période ces calculs doivent-ils porter? Comment comparer les contributions faites pour telle ou telle région d’Afghanistan à celles pour des opérations menées ailleurs dans le monde, que ce soit par l’OTAN, comme au Kosovo, ou par l'ONU et l'UE?
On dit souvent que le partage des charges se résume aux volontés politiques nationales. Ce n'est vrai qu'en partie. L’envoi de soldats au front est une décision nationale, mais je pense que l’OTAN pourrait collectivement faire plus pour faciliter les décisions nationales de déploiement de forces.
Le financement commun, où les alliés participent en fonction de leur PIB, est un instrument qui peut servir une répartition plus équilibrée des charges. Généralement, l’OTAN applique le principe du "coût (qui) revient à celui sur qui il tombe", ce qui signifie que chaque nation assume tous les coûts opérationnels de sa contribution à l'opération. Ces deux dernières années, les politiques de financement de l’OTAN ont été modernisées pour permettre des financements communs et faciliter ainsi la fourniture de certains outils utilisés sur le terrain: structures médicales, troupes et matériel de maintien des aéroports, intelligence, surveillance air-sol, soutien technique et stockage de carburants ou de fournitures. Nous avons également développé des mesures de soutien financier pour les déploiements en urgence de la force de réaction de l’OTAN. Et aujourd’hui j’exhorte les alliés à considérer l’extension de l’utilisation du financement commun aux infrastructures de base nécessaires à la rotation des forces. Jusqu’à présent, le premier pays de l’OTAN à envoyer des troupes devait assurer tous les coûts de construction, ce qui a de quoi décourager la mise en route d'une opération.
Quand je lis la presse, j’ai parfois l’impression de voir les médias réduire l’Afghanistan à question relevant exclusivement de l’OTAN, sans y voir un défi pour l’ensemble de la communauté internationale. Pourtant, si l'on regarde l'enjeu que constitue le fait de soutenir ce pays dans son cheminement vers la stabilité et la sécurité, il est évident que le partage des charges doit dépasser l'OTAN et être considéré dans un contexte international plus large. La contribution de l’ISAF à la création d’un environnement sécurisé est indispensable, mais une sécurité améliorée doit s’accompagner d’un développement plus important. L’OTAN offre un cadre multilatéral d’aide à la sécurité au gouvernement afghan, mais il reconnaît que sa contribution ne pourra fonctionner qu'en s'inscrivant dans une approche plus large. Cette idée est au centre de "l’approche globale" qui insiste sur l’importance de tous les acteurs internationaux (l'OTAN, mais aussi l'ONU, l'UE, le G8 et d’autres partenaires) et sur la coordination plus effective de leurs efforts individuels.
De ce point de vue, nous voyons que le partage des charges n'est pas uniquement un exercice propre à l'OTAN. Certains pays ont assumé de grandes responsabilités en tant que nations leaders dans le cadre du G8, d’autres ont développé des relations bilatérales d’aide et l’UE s’est engagée dans un partenariat avec l’Afghanistan. N'oublions pas non plus la responsabilité centrale du gouvernement afghan dans la création d'institutions démocratiques dans un pays libéré de toute crainte. Évaluer le partage des charges dans ce tissu complexe de modèles coopératifs est impossible. Mais, de temps en temps, il est utile de remettre les choses en perspective et d’identifier le rôle de l'OTAN vis-à-vis des responsabilités de la communauté internationale au sens large. C’est ce que nous avons fait en présentant au sommet du Bucarest le très complet "plan stratégique politico-militaire" pour l'Afghanistan.
La partage des charges est une question sensible, tant au sein de l’OTAN qu’au delà, dans la communauté internationale. Et parfois, les passions l'emportent. Avec du recul, en observant le tableau d’ensemble, nous voyons toutefois qu'il ne s'agit pas que d'une question sensible, mais surtout complexe. Il ne s'agit pas simplement de disposer de capacités adéquates, c'est aussi une question de moyens financiers et de volonté politique. Il est également certain qu'une mesure unique ne suffira pas à résoudre la question. Par contre, l’éventail des initiatives désormais mises en œuvre par l’alliance devrait aider: citons les efforts de transformation pour augmenter le pool des forces à utiliser et à déployer, le recours plus fréquent aux initiatives multinationales, une utilisation plus fréquente des financements communs pour aider à la constitution d’un corps, et notre approche globale pour un partage plus équitable des charges par l’ensemble de la communauté internationale.
Je terminerai par ce qui est sans doute le plus important: l’OTAN, contrairement à d'autres coalitions volontaires, possède des structures politiques de consultation, des mécanismes de planification éprouvés, un commandement et un contrôle effectifs, ainsi qu'une légitimité qui encourage les nations à contribuer à une opération. La solidarité de l’alliance n’est pas qu’un slogan. Le sens du respect de ses obligations et ses engagements envers des alliés, sur qui notre propre sécurité repose en dernier recours, est un instrument puissant en vue d'un partage équitable des charges. Un partage des charges parfaitement équitable est peut-être impossible, mais une organisation de sécurité aussi structurée que l’OTAN nous permettra sans aucun doute, plus que toute autre, de nous en approcher.