L'UE a désespérément besoin d'une nouvelle approche pour encadrer ses relations avec une Russie résurgente, écrivent Mark Leonard et Nicu Popescu. Ils exposent les cinq piliers d'une nouvelle stratégie européenne

Les élections parlementaires russes de décembre ont non seulement confirmé la position du président Vladimir Poutine en tant que "père de la nation", mais également affaibli un peu plus l'influence de l'Union européenne sur une Russie résurgente de plus en plus sûre d'elle. Ces élections ont également fait subir à l’UE une série d'humiliations indirectes, allant du refus du gouvernement russe à accorder des visas aux observateurs électoraux de l'OSCE à l'obtention d'un siège à la Douma (soit une immunité contre toutes poursuites judiciaires) pour Andrei Lugovoi, l'ancien agent du KGB suspecté par les autorités britanniques de l'empoisonnement à Londres d'Alexandre Litvinenko. L'écrasante victoire de Poutine, ajoutée à la nomination du Vice-Premier Ministre et Président du conseil d’administration de Gazprom Dimitri Medvedev comme son successeur, ont confirmé ce que la plupart des fonctionnaires de l'UE savaient déjà: la stratégie de l'UE pour la démocratisation de la Russie est officiellement morte.

Dans les années 90, les Etats membres de l'UE se rassemblèrent autour d'une stratégie de démocratisation et d'occidentalisation d'une Russie fragilisée et endettée. Ils obtinrent des Russes qu'ils souscrivent à tous les principaux standards internationaux en matière de démocratie et de droits de l'homme. Depuis, la flambée des prix du pétrole et du gaz a décuplé le pouvoir de l'élite russe au pouvoir, désormais moins coopérante, mais surtout moins intéressée par une intégration à l'Occident. L'ancienne stratégie est de moins en moins en phase avec la réalité de la nouvelle Russie. Bien que l'UE soit une puissance plus importante que la Russie en termes conventionnels (sa population est 3,5 fois supérieure, son budget militaire 10 fois et son économie 15 fois), les Européens estiment que la Russie dicte de plus en plus les conditions de la relation entre les deux blocs.

Sans pour autant reproduire les divisions idéologiques de la guerre froide, la Russie semble se positionner en tant qu'alternative idéologique à l'UE, avec sa propre approche de la souveraineté, du pouvoir et de l'ordre mondial. Tandis que le projet européen est fondé sur l’Etat de droit et le multilatéralisme, Moscou estime que les lois ne sont qu'une simple expression du pouvoir et que lorsque l’équilibre des puissances change, les lois doivent changer unilatéralement si besoin est. Ces dernières années, Moscou a essayé de réviser les termes des accords commerciaux conclus avec les entreprises occidentales ainsi que les accords militaires tels que le Traité sur les forces armées conventionnelles en Europe et a même enfreint les codes de conduites diplomatiques tels que la Convention de Vienne. Ces tendances ne sont pas de simples rituels préélectoraux, mais traduisent un désir largement répandu en Russie, à savoir la révision de la totalité des accords conclus avec l'UE.

QUESTION D'OPINION

Le soutien à Vladimir Poutine plus fragile que ne le laisse entendre le résultat des dernières élections Début décembre, les Russes ont maintenu au pouvoir Russie unie, le parti de M. Poutine, qui a recueilli quasiment deux tiers des votes. Nombre d’observateurs considéraient ces élections comme un référendum sur la politique de M. Poutine à l’issue de ses huit années de pouvoir. Néanmoins, un sondage réalisé en avril et en mai 2007 par Gallup, avant que Vladimir Poutine ne dissolve le gouvernement, montre que les Russes sont divisés quant au bilan de celui-ci. Sii 40% d’entreeux approuvent l'action gouvernementale, ils sont pratiquement aussi nombreux (38%) à ne pas le faire. Seuls 13% des personnes interrogées ont répondu que le bilan du gouvernement était bon ou très bon. Certains observateurs occidentaux ont relevé des irrégularités lors du scrutin de décembre, l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) et le Conseil de l’Europe ont déclaré que les résultats étaient "douteux". Ceci tend à confirmer le malaise de l'électorat russe décelé lors du sondage Gallup s’étant déroulé 6 mois auparavant. Seuls 18% des citoyens déclaraient alors avoir confiance dans la régularité des élections à venir. Par ailleurs, en 2007 les Russes étaient plus optimistes Quant à l’avenir de leur pays qu’en 2006. 43% d'entre eux pensaient que la situation économique allait s’améliorer (contre 33% en 2006) et 15% qu’elle se dégraderait (contre 22% en 2006).  http://www.gallupworldpoll.com/

Moscou conteste également la conviction européenne que la sécurité se construit à travers l'interdépendance. Sa doctrine de "démocratie souveraine" l’a conduite à essayer de minimiser sa dépendance vis-à-vis de l'Union européenne tout en augmentant la dépendance inverse. Cette quête de "l'interdépendance asymétrique" est un outil d’extension du pouvoir et non de stabilité. Le Kremlin a déployé un mélange de charme et d’agressivité dans le but de diviser les Etats membres pour mieux régner et ensuite négocier individuellement avec chacun d’eux. D’un côté, il a courtisé plusieurs Etats membres, dont les plus importants, en signant des accords énergétiques bilatéraux à long terme et en échangeant quelques visites. De l’autre, il s’est querellé avec 11 Etats membres (pour des questions allant de la viande polonaise au bois finlandais), ce qui a eu un impact tout aussi défavorable sur l'unité de l'UE.

L’Union européenne a réagi aux élections parlementaires de décembre dans la division et la confusion, caractéristiques de sa politique vis-à-vis de la Russie ces dernières années. Même si les élections ont été dénoncées par les parlementaires du Conseil de l'Europe et de l'OSCE, plusieurs gouvernements de l'UE ont lancé des messages ambigus. La présidence portugaise a tardé trois jours à publier un communiqué sur l'arrestation d'activistes de l'opposition, dont Garry Kasparov, puis l’a immédiatement retiré de la circulation et remplacé par une version plus modérée. L'UE publia une déclaration modérée sur les "irrégularités", tandis que les vives condamnations de l'Allemagne et de la Pologne furent anéanties par le coup de fil du président français Nicolas Sarkozy au président Poutine pour le féliciter.

On pense en général que les relations avec la Russie se sont détériorées suite à l'élargissement de 2004, qui importa un bloc antirusse dans l'UE. Cependant, même s'il est vrai que ces relations sont devenues le plus grand facteur de discorde au sein de l'UE depuis que Donald Rumsfeld a distingué les Etats membres de la "nouvelle" et de la "vieille" Europe, on aurait tort de croire que la ligne de division principale se situe entre les Etats membres de l'Est et de l'Ouest.

En novembre dernier, dans un "power audit" exhaustif de la relation UE-Russie, le Conseil européen des relations étrangères a mandaté des experts issus des 27 Etats membres pour examiner la relation bilatérale entre leur propre pays et la Russie. Nous avons identifié cinq approches politiques distinctes vis-à-vis de la Russie, adoptées par les nouveaux comme par les anciens membres: les "Chevaux de Troie" (Chypre et la Grèce), qui défendent souvent les intérêts russes et sont prêts à exercer leur droit de veto sur des positions communes de l'UE; les "Partenaires stratégiques" (la France, l'Allemagne, l'Italie et l'Espagne), dont les gouvernements ont tissé des relations bilatérales spécifiques avec la Russie, et qui, occasionnellement, vont à l’encontre des objectifs communs de l'UE dans des domaines tels que l'énergie et la Politique européenne de voisinage; les "Gentils pragmatistes" (l'Autriche, la Belgique, la Bulgarie, la Finlande, la Hongrie, le Luxembourg, Malte, le Portugal, la Slovaquie et la Slovénie), qui maintiennent une étroite relation avec la Russie et tendent à placer leurs intérêts commerciaux au-dessus des objectifs politiques; les "Pragmatistes froids" (la République tchèque, le Danemark, l'Estonie, l'Irlande, la Lettonie, les Pays-Bas, la Roumanie, la Suède et le Royaume-Uni), qui, sans perdre de vue leurs intérêts commerciaux, n'hésitent pas à parler ouvertement du comportement des Russes, par exemple en matière de droits de l'homme; les "Nouveaux guerriers froids" (la Lituanie et la Pologne), qui entretiennent une relation ouvertement hostile avec Moscou et sont prêts à exercer leur droit de veto pour bloquer les négociations de l'UE avec la Russie.

En gros, l'UE est divisée entre deux approches, et chacun des cinq groupes tend vers l'une d’elle. D’un côté, on trouve ceux qui envisagent la Russie comme un partenaire potentiel, qui pourrait entrer dans l'orbite de l'UE via un processus d’'intégration progressive'. Ils favorisent l'implication de la Russie dans le plus grand nombre d'institutions possible et encouragent les investissements russes dans le secteur de l'énergie européen, même si la Russie en viole parfois les règles. De l’autre côté, on trouve ceux qui considèrent la Russie comme une menace et pour qui l'expansionnisme et le mépris russes pour la démocratie doivent être repoussés par une politique d’"endiguement modéré" impliquant notamment l'exclusion de la Russie du G8, l'élargissement de l'OTAN à la Géorgie, le soutien aux régimes antirusses voisins, la construction de boucliers antimissiles, le développement d'une "OTAN de l'énergie" et l'expulsion des investissements russes du secteur énergétique européen.

Ces deux approches présentent des inconvénients évidents et dérangent la majorité des Etats membres. La première approche permettrait à la Russie de tirer parti d'une coopération avec l'UE sans obligation de respecter ses règles de stabilité. La seconde empêcherait l'UE de faire appel à la Russie pour affronter une série de problèmes communs présents dans le voisinage européen et au-delà.

Bref, l'UE a grand besoin d'une nouvelle approche pour encadrer ses relations avec la nouvelle Russie. En fin de compte, cette fragmentation du pouvoir de l'UE ne sert les intérêts stratégiques d'aucun des cinq groupes. Aucun pays ne peut à lui seul façonner la politique de l'UE concernant la Russie, et la multiplication des approches finit par toutes les neutraliser. Aucun gouvernement n'a suffisamment d'influence sur la Russie que pour résister à des pressions bilatérales, ni que pour pousser Moscou à mettre en œuvre ses engagements et les contrats existants. La Russie nous l'a récemment démontré en tentant de changer des contrats énergétiques conclus avec des Etats amis tels que la Bulgarie et l'Allemagne.

Même si l'UE doit continuer à se fixer comme objectif une Russie démocratique et libérale, à moyen terme il est plus réaliste de l'encourager à respecter l’Etat de droit, ce qui en ferait un partenaire fiable.

L’Etat de droit est au cœur du projet européen et sa fragilité en Russie inquiète les entreprises soucieuses que les contrats soient respectés, les diplomates qui redoutent les violations des traités internationaux, les activistes des droits de l'homme préoccupés par l'autoritarisme et les établissements militaires désireux d'éviter les tensions. Si les leaders de l'UE parviennent à s'unir autour d'une stratégie commune, ils pourront faire pression pour la renforcer.

Tout d’abord, un engagement conditionnel avec la Russie permettrait d'échapper à la dispute entre partisans de l’"endiguement modéré" et ceux de l’"intégration progressive" au sujet de l’éventuelle exclusion de la Russie du G8 et de la négociation d’un nouvel accord de partenariat et de coopération. L'UE pourrait adopter une nouvelle approche qui consisterait à calquer le degré de coopération sur le respect montré par les Russes envers les règles et les accords communs. Si Moscou venait à faire preuve de mauvaise volonté en ce qui concerne les engagements et la politique du G8, il faudrait organiser davantage de réunions à un niveau inférieur sous un format G7, sans pour autant exclure la Russie du G8. De même, l'Union devrait utiliser le sommet UE-Russie et la négociation d'un nouvel accord de partenariat et de coopération pour mettre en avant les points sur lesquels la Russie se montre peu coopératrice, par exemple le Kosovo et les conflits en Géorgie et en Moldavie.

Secundo, il faudrait appliquer un bilatéralisme de principe. Une fois encore, l'UE doit trouver un juste milieu entre ceux qui considèrent les relations bilatérales comme un moyen de tendre la main dans un moment de tension et ceux qui les considèrent comme une trahison (les politiciens polonais ont par exemple comparé le contrat concernant le gazoduc Nord Stream au pacte Molotov-Ribbentrop). L'objectif est de s'assurer que les contacts bilatéraux entre la Russie et chacun des Etats membres renforcent les objectifs communs de l'Union, ce qui implique la création d'un système d'alerte rapide permettant des discussions internes au sein de l'UE sur les crises et les contrats à venir.

Troisièmement, l'UE devrait œuvrer davantage à l'intégration de ses voisins de l'Est. Tandis que certains Etats membres veulent éviter de rivaliser avec la Russie en matière d’influence sur les pays voisins, d'autres souhaitent une politique de voisinage antirusse. Nous estimons quant à nous que l'UE devrait favoriser toute initiative encourageant ses voisins à adopter les normes et les réglementations européennes et les intégrer par la suite dans son projet européen. L'UE pourrait également investir dans des réseaux électriques avec certains pays voisins, leur donner accès au gazoduc Nabucco, étendre la Communauté européenne de l’énergie et chercher à appliquer toutes les facettes de l'acquis en matière d'énergie en Turquie, en Ukraine et en Moldavie. De même, l'UE devrait explorer la possibilité d’autoriser le commissaire en charge du commerce à accélérer l'accès au marché européen de certains produits frappés, pour des raisons politiques, par des embargos russes, comme ceux imposés aux vins géorgiens et moldaves.

Quatrièmement, l'UE devrait exiger que la Russie honore ses obligations contractuelles et ses engagements internationaux. La Commission européenne devrait, par exemple, être mieux soutenue au niveau politique afin de faire appliquer la politique de la concurrence au secteur de l'énergie et enquêter sur les contrats les plus douteux entre entreprises russes et de l'Union. Plus généralement, l'UE devrait exiger la mise en vigueur du nombre croissant d’accords non exécutés, à savoir les APC, les quatre espaces communs et la charte européenne de l'énergie.

Enfin, l'UE doit travailler sans relâche à rééquilibrer sa relation avec la Russie. Pour ce faire, elle doit adopter un code de conduite interne concernant les contrats énergétiques et des directives pour les contrats à long terme et les fusions à venir. Afin d'éviter la monopolisation et la partition du marché énergétique européen, la Commission pourrait obtenir le droit d'approuver au préalable les plus importants contrats énergétiques entre compagnies européennes et étrangères, ainsi que la construction des gazoducs inhérents. Dans la pratique, ses objectifs devraient être la libre concurrence, l’Etat de droit et un marché du gaz flexible et intégré.

Si l'UE souhaite faire de la nouvelle Russie un voisin viable et prévisible, elle doit bâtir son partenariat avec la Russie sur les mêmes fondements qui ont fait de l'intégration européenne un succès, à savoir l'interdépendance basée sur des règles stables, la transparence et le consensus. Mais ces fondements ne vont pas se construire tout seuls. L'Union doit se montrer plus déterminée à accepter des règles d'engagement avec la Russie et à les défendre par la suite.