Les événements qui auront lieu l'année prochaine offrent à l'Europe une occasion de réformer son système d'aide au développement et d'affirmer son leadership sur l'agenda international dans ce domaine. Simon Maxwell, directeur de l'Overseas Development Institute, présente son plan de réforme
Que le traité de Lisbonne s'impose ou non, l’évidence est sous nos yeux: en matière de développement international, les priorités inscrites à l’agenda s'infléchissent rapidement dans un sens transnational ou multilatéral, et les nouveaux enjeux s'imposent sur des terrains où l’Europe devrait être à son avantage. La question de savoir si l’Union européenne sera capable de saisir pleinement cette occasion dépendra moins de Lisbonne que d’un processus plus large de réformes, en particulier des instruments qui touchent aux engagements européens dans le monde. A cet égard, l’année prochaine sera cruciale.
Il pourrait sembler frustrant d'avoir à reconnaître que l’agenda de l’aide au développement international est à un tournant. Au cours de la dernière décennie, la politique de développement s’est clairement focalisée sur les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) visant, à l’horizon 2015, à réduire la pauvreté, à favoriser l’accès à l’éducation primaire, à renforcer les systèmes de santé et à relever les défis environnementaux. L’année 2008 a également été dominée par le "call to action" sur les OMD, lancé à New York en juillet 2007 par le premier ministre britannique Gordon Brown, et aujourd’hui repris par les chefs d’États de l’Union au Conseil européen, par le G8 et par les Nations unies au sommet de la convention réunie en septembre dernier par le secrétaire général Ban Ki Moon. Pour autant, nous n'en oublierons pas les principes essentiels du développement humanitaire. Et, à la vérité, l’agenda des réunions sur les questions internationales montre que les dirigeants sont plus concernés par des enjeux distincts, même étroitement liés au développement, tels que les prix du pétrole et de l’alimentation, la crise du crédit, l’Irak, l’Afghanistan et le changement climatique... Autant de données qui relèvent plus des politiques nationales. Comment aller engager les discussions aujourd’hui sur la réduction de la pauvreté en Afrique alors que la baisse du pouvoir d'achat ou le chômage conduisent à des baisses de popularité des gouvernants dans les sondages et à la défaite des partis au pouvoir dans les élections partielles?
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QUESTION D'OPINION |
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Les objectifs du Millénaire sont inconnus de 80% des Européens
L’appel à la mobilisation pour atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) n’a pas beaucoup aidé à améliorer leur visibilité. Lors d’un sondage Eurobaromètre réalisé en 2007, moins de deux Européens sur dix avaient entendu parler des OMD et au Royaume-Uni, où les premiers ministres successifs Tony Blair et Gordon Brown ont accordé un soutien important à l’agenda de développement, 86% des personnes interrogées ont répondu "Non" ou "Ne sais pas" à la question: "Avez-vous déjà entendu parler des OMD?"
Bien que l’Europe couvre 57% de l'aide au développement mondiale, 28% des personnes interrogées ont été incapables de formuler une opinion lorsqu’on leur a demandé quelle était, comparée aux gouvernements nationaux, la valeur ajoutée de l’UE en tant que donateur. Le même pourcentage de personnes a, par ailleurs, donné la réponse la plus fréquente: ce sont les programmes de coopération avec la presque totalité des pays en voie de développement qui constituent la valeur ajoutée de l'UE.
Interrogés sur un choix de neuf possibilités d’aides européennes pour l’Afrique, les Européens ont répondu qu’ils jugeaient plus importante la lutte contre les maladies telles que le Sida et la malaria (46%), et la préservation de la paix et de la sécurité (43%). La protection de l’environnement est l’option qui a recueilli le moins de suffrages (12%).
http://www.gallupworldpoll.com/
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Trois types d’enjeux contribuent à relancer de nouvelles discussions et à bâtir un nouveau discours sur l’aide au développement international, sans se substituer – au contraire – aux débats actuels en cours sur les OMD, mais en les enrichissant.
Tout d'abord, le processus le plus récent de globalisation économique parvient à enrayer la pauvreté, particulièrement en Chine et dans d’autres pays d'Extrême-orient, où les exportations de produits industriels créent des centaines de millions d'emplois. D’autres Etats doivent cependant faire face à la chute des marchés boursiers et se battre pour créer des postes de travail dans un environnement industriel hautement compétitif; ils doivent encaisser la hausse des prix des matières premières et faire face aux déséquilibres à l’échelle planétaire. En additionnant ces défis et en y ajoutant ceux que la crise du crédit a générés, on comprend pourquoi les dirigeants du monde se préoccupent de l’efficacité des institutions internationales. Transparence, prévision et même régulations, sont devenus les maîtres mots. Plus que jamais, sans doute, les chefs d’État doivent s'efforcer de maîtriser la globalisation et de ne pas tenter le lion sous peine d'être dévorés.
Ensuite – et le sujet est d'actualité – la sécurité occupe aujourd’hui une large place dans l'agenda du développement. Dans certains pays, la poursuite des objectifs du Millénaire pour le développement peut être entravée par le poids de la violence, des conflits, du terrorisme, du crime, du trafic de drogue. L’aide peut y soutenir des programmes rationnels de dépenses publiques et se concentrer sur les résultats. La déclaration dite "de Paris" sur l’évaluation de l’efficacité des aides est particulièrement pertinente dans de tels cas, en proposant une aide mieux harmonisée, alignée sur les priorités des gouvernements partenaires. Il est possible d’atteindre des taux de croissance dépassant les 5% l'an, et il est intéressant de noter que les nombreux pays qui connaîtront ces taux de croissance, atteindront un statut de pays à revenu moyen d’ici le milieu de la prochaine décennie: ils commenceront donc à être rayés de la carte de l’aide extérieure. L’Inde, le Pakistan et le Sénégal, entre autres, seront tous des pays à revenus moyens à l’horizon 2015; le Bangladesh suivra peu de temps après.
Face à cette nouvelle répartition, la politique de développement sera ciblée sur les pays les plus défavorisés, où les problèmes politiques et géopolitiques interfèrent avec la pauvreté et l'aggravent, tels l’Afghanistan et l’Irak. Une récente publication du gouvernement britannique révèle que d’ici 2010, la moitié des populations les plus démunies dans le monde pourrait avoir à vivre dans des États touchés, ou qui risquent de l'être, par un violent conflit. Dès lors, l’investissement prioritaire dans la santé publique et l’éducation, bien souvent soutenu par l’assistance humanitaire, s’avère aussi nécessaire qu'insuffisant. Des ressources diplomatiques et parfois même militaires sont requises, mais qu’en est-il des ministres directement en charge du développement, quels sont les termes des engagements? Qui élabore les politiques? Qui contrôle les dépenses? Qui se soucie de la cohérence entre l'agenda des problèmes à résoudre et le recensement des interventions?
Le troisième enjeu a trait au débat sur le changement climatique, qui commence à refléter un déplacement du centre de gravité, allant d’actions et de programmes à l’échelle nationale à des mises en oeuvre concrètes au niveau régional et même global. Prévention et adaptation des mesures doivent s’inscrire dans des projets nationaux mais les cadres, les politiques, les financements et les institutions, tentant de s’adapter au gré des tortueuses négociations menées de Kyoto à Bali et à Copenhague en vue de l’échéance 2009, sont de plus en plus globaux. Le climat n’est pas le seul bien public de la planète. La stabilité financière, le désarmement et la sécurité internationale, figurent en bonne place dans les projets des gouvernements.
Face à ces défis complexes, réclamant tous une action collective plus effective, des choix s'imposent aux gouvernants. Les uns choisiront de travailler seuls, en nouant des alliances ad hoc. D’autres œuvreront dans des groupes régionaux ou concentreront leurs efforts sur les institutions des Nations unies et de Bretton Woods. D’autres encore se tourneront vers de nouvelles entités, comme le G20. Et, telle l'Union européenne, la plupart voudront être présents partout.
Pour être choisie par les États concernés, l’Union devra démontrer sa supériorité ou sa compétitivité dans cinq domaines: les valeurs; les structures; les programmes; les politiques et la capacité de mettre celles-ci en mouvement.
Ces valeurs fondamentales ne sont pas sujettes à caution. L’article 1a de la proposition de constitution de l’Union européenne, repris dans le projet de traité de Lisbonne dit que "l'Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d'égalité, de l'État de droit, ainsi que de respect des droits de l'homme". Qui y objecterait? Traduire ces principes dans la réalité est sans doute une tâche plus ardue. Ma propre contribution a consisté à faire figurer le concept d’insertion sociale ou de justice sociale globales comme l’un des paradigmes de l’engagement de l’Union européenne dans le monde, en essayant de les mettre en résonance avec l’évolution de l’agenda du développement. Au-delà de l’attention plus pragmatique portée aux revenus financiers et aux résultats de la politique de santé et d’éducation, qui sont les priorités des OMD, ils ajoutent une nouvelle dimension. Ces nouveaux concepts placent au-devant de la scène les droits et la responsabilité des personnes et font entendre leur voix. Ils créent un espace de réflexion sur les questions de protection sociale, ils mettent en lumière les enjeux de la distribution des revenus, des richesses et de l’énergie à l’échelle globale. Les valeurs européennes constituent ainsi des fondations solides pour envisager ce nouvel engagement au niveau international.
En matière de cohérence des politiques aussi, l’Union a des atouts à faire valoir. L’éradication de la pauvreté comme objectif ultime est inscrite en bonne place dans le projet de traité. Les États membres se sont engagés à unir leurs forces au sein de l’Union, via le consensus européen pour le développement ainsi que le Code de Conduite pour la complémentarité et la division du travail dans la politique de développement. L’Union favorisera ainsi des approches stratégiques fondées sur les régions – comme la corne de l’Afrique – en évaluant de façon cohérente les besoins et en offrant des réponses reflétant la pertinence des programmes d’aide, tout en agissant sur les terrains de la diplomatie et de la sécurité.
Ces approches montrent l’étendue des compétences et des centres d’intérêts concentrés à l’échelle européenne: non seulement l’aide, mais le commerce, la diplomatie et les ressources militaires. Toutes ces compétences se verront encore renforcées si le traité de Lisbonne est ratifié, notamment avec la création d’un poste de ministre des affaires étrangères de l’Union européenne et d’un nouveau département extérieur commun, afin de représenter l’Union. Cette dernière dispose déjà en ce sens d’une série d’instruments qui lui permettent de mettre en œuvre efficacement ses actions pour relever les nouveaux défis de l’internationalisation – un programme d’aide et de coopération, une Politique extérieure et une sécurité commune (PESC), une capacité militaire en gestation et une diplomatie balbutiante.
Dans la sphère du développement, ces compétences sont soutenues par une philosophie de partenariat, en particulier avec les signataires de la convention de Cotonou. L’Assemblée parlementaire commune et le Conseil des ministres constituent l’armature essentielle de ce type de responsabilité mutuelle, qui caractérise la mise en cohérence des relations, pour un développement plus harmonieux. À cet égard, on ne peut se satisfaire du fonctionnement de la bureaucratie européenne, autrement dit de la Commission. On citera notamment les doubles, triples emplois et autres court-circuitages entre les quatre commissaires chargés de l’action extérieure, lesquels viennent s’ajouter au haut représentant pour la PESC.
En définitive, le dirigeant avisé qui aura à faire le choix entre des fonds et des programmes, par pays ou communautaires, prenant en compte les financements de la Banque mondiale, des banques régionales de développement ou des Nations unies, voudra s’assurer de la plus grande efficacité et d’une cohérence sans cesse approfondie. Des améliorations ont été apportées, mais il reste du chemin à faire. Les sondages auprès des donateurs confirment que l’Union est toujours perçue comme trop bureaucratique, lorsqu’on la compare à d’autres sources de financement. Il est également avéré que seule une moitié de l’aide transitant par Bruxelles aboutit dans les pays à bas revenus, une proportion considérée comme notoirement insuffisante par de nombreux donateurs. En réalité, la Commission européenne n'a en charge qu'un sixième de l’aide de ses États membres, tout le reste étant acheminé par les gouvernements eux-mêmes ou via d’autres agences multilatérales.
En résumé, l’Union européenne dispose de forces comparatives essentielles, pour faire progresser l’agenda du développement. Elle a la volonté décisive d’éradiquer la pauvreté dans le monde, elle est bien représentée dans les pays concernés et elle est totalement engagée dans la réalisation des objectifs du Millénaire. L’Union intervient également dans d’autres domaines que les politiques d’aide, et, grâce à ces instruments, possède plus de cordes à son arc que la Banque mondiale. Potentiellement, elle peut tirer parti de ces avantages. Sa "force de frappe" est également plus percutante que celle de l'ONU, car elle est en ligne directe avec la politique de pays riches, ayant la capacité de faire parler 27 États d'une seule voix. Cela ne veut pas dire, loin s'en faut, que l’Union européenne peut se permettre de négliger la Banque mondiale ou les Nations unies. Il n'en est pas moins vrai que l'Europe, dotée d'une combinaison particulière de principes, de politiques et de programmes, a devant elle un champ d'action immense.
Pour autant, il s'agit moins que jamais d'être angélique. Le consensus européen n’est pas universel et, lorsqu’il est possible, il ne s’obtient pas facilement. Les intérêts nationaux n’ont pas été surmontés, comme la forme de distribution géographique de l’aide le montre. Les divergences de vues nationales – notamment sur la protection de l’agriculture européenne – contrarient encore les politiques. Malgré cela, les cartes que l’Europe tient en mains ne peuvent que l’encourager à jouer avec une ambition renouvelée.
En matière de développement international, l’Union gardera la main beaucoup plus longtemps, dès lors qu'elle peut, ou aura pu, tirer parti des possibilités internes et externes offertes dès cette année et plus encore en 2009. En externe: le dernier round des négociations sur le commerce – le sommet des OMD, Accra – Forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide – Doha – la Conférence de suivi et d'évaluation du financement et du développement – et l’année prochaine, le G8 italien ainsi que la conférence de Copenhague sur le changement climatique. En interne: la révision du budget de l’Union et les élections de 2009, avec la mise en place d’une nouvelle Commission.
Pour donner du poids à ses ambitions et répondre aux nouveaux besoins du développement, l’Union européenne doit entamer un tournant dans son action. Il est clair que des accords globaux doivent être conclus sur le commerce et le climat, que la confusion sur les Accords de partenariats économiques doit être dissipée et que les promesses d’aide doivent être se traduire dans les faits. Ces questions seront prioritairement à l’ordre du jour de l’agenda international jusqu’à la fin de 2009. S'y s’ajoutent les problématiques structurelles. Voici, parmi beaucoup d'autres, six suggestions.
1/ Repenser le rôle du Groupe ACP. Cette association a eu son heure de gloire, en particulier pour l’Afrique après la naissance de l’Union africaine, qui compte à la table non seulement les membres de l’Afrique sub-saharienne de l’ACP, mais aussi l’Afrique du Sud et les pays de la Méditerranée. La nouvelle stratégie Europe-Afrique reflète la nouvelle réalité. Les membres ACP en perçoivent-ils réellement la valeur ajoutée?
2/ Préserver toutefois les mécanismes de responsabilité des pays ACP, particulièrement dans les assemblées mixtes et les conseils ministériels. En d'autres termes, donner une portée plus large à ces mécanismes et plus d’efficacité, au profit de tous les pays en développement. Le cas échéant, inviter les pays non-ACP comme observateurs. Il est important de souligner que cela ne consiste pas à déléguer la responsabilité de l’aide ou des dépenses de l’Union, ce qui dénierait toute pertinence à une réflexion conjointe avec l’Europe. Au lieu de cela, unifier les assemblées et les conseils, ainsi que l’arbitrage des procédures conformément aux accords de Cotonou, dans un cadre dans lequel l’Union et les pays en développement peuvent pleinement coopérer.
3/ Faire preuve de prudence devant le plébiscite réclamant l'intégration du Fonds européen de développement (FED) dans le budget, afin d’élargir le droit de regard du Parlement européen. Il existe en réalité de bonnes raisons qui plaident en faveur d’une procédure tout à fait opposée, consistant à élargir le rayon d’action du FED et à fondre le budget dans l’aide extérieure, et non l'inverse. Cela donnerait aux bénéficiaires de l’aide, l’accès au contrôle budgétaire au sein du FED, ainsi qu’aux procédures d’arbitrage de Cotonou. Le Parlement européen serait, bien entendu, représenté dans l’assemblée mixte.
4/ Revoir les procédures de financement. Dans ces pages, j’ai déjà exposé mes vues sur la création par l’Union d’un nouveau fonds spécial OMD, destiné à contourner les contraintes définies par Cotonou et par les perspectives financières à l’horizon 2013, permettant ainsi à l’Europe unie d’absorber une plus grande part de l’aide des États membres. À la vérité, cette proposition est peut-être moins pertinente, depuis la mise en place d’un nouvel accord autorisant le co-financement des programmes d’aide. Le plus grand montant de l’aide transitant par ce mécanisme, voilà qui permettrait d’élever la part des fonds déboursés par la Commission dans le budget total de l’aide de l’Union, en la faisant passer de 17% à 30% ou à 50%.
5/ Étendre le Peace Facility, afin de donner plus de capacités d'intervention à l’Union européenne dans les États les moins avancés, dits du “Bottom Billion”.
6/ Réorganiser la Commission en 2009, afin que ne subsiste qu’un seul commissaire au développement, disposant d’un contrôle total sur l’ensemble des politiques et des fonds de développement, et qui collaborerait avec les autres commissaires en charge des affaires extérieures. La personnalité qui occuperait ce nouveau poste, au rôle élargi et renforcé, devrait également être investie d'un rôle formel en matière de négociations commerciales.
Au-delà de cette liste spécifique relative à l’aide, une cohérence des politiques devrait être également mise en œuvre, plus particulièrement entre la sécurité et la coopération au développement, sur le plan militaire par exemple et sur des questions comme les flux migratoires. Une remise à jour de l'atlas de la situation serait un premier pas vers une meilleure cohérence de l’aide.
Comme toujours dans l’élaboration de réformes, la difficulté réside moins dans la production de propositions que dans l’obtention d’un consensus et dans la mise à exécution des décisions. C’est pourquoi il serait sage de créer une Commission sur l’action extérieure, afin d’aider l’Union à évaluer efficacement les attentes dans ce domaine, L’idéal étant de pouvoir faire rapport à la nouvelle Commission européenne, dès novembre 2009.
Avec ou sans le traité de Lisbonne, le succès de l’Union dépendra de sa vision à long terme et de la vigueur avec laquelle elle saura faire face aux nouveaux défis globaux.